Reforma al Sistema Previsional Argentino: Hechos y desafios

El Proyecto:


Todo comenzó el pasado Martes 21 de Octubre cuando la Presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner, anunció en la sede de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) el proyecto de ley de reforma del Sistema Previsional Argentino. Dicha iniciativa fue enviada al Congreso de la Nación y contempla la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones bajo un único régimen previsional público que (de ser aprobado por el Parlamento) entraría en vigencia a partir del 1° de enero de 2009.

Link: Proyecto Oficial de Ley en formato .pdf (página de la ANSeS)

Dicha unificación propuesta, brega por un retorno a un sistema unificado previsional de carácter solidario o “de reparto”.

De prosperar la iniciativa, estaríamos volviendo sobre los pasos de la reforma efectuada en el año 1993 que contempló la creación del sistema privado o de capitalización individual, dejando la opción de permanecer en el sistema estatal a quienes así lo desearan. Dicha reforma respondió a una tendencia que tuvo origen comienzos de los años 80, en el cual un conjunto de países encabezados por Chile en 1981, comenzaron a introducir reformas en sus sistemas previsionales, reemplazando total o parcialmente el sistema de reparto existente por un nuevo sistema basado en el ahorro y la capitalización individual. Es por ello que corresponde analizar brevemente los dos sistemas que se presentan como alternativas (no excluyentes entre sí, pero en polos opuestos ideológicos)

Sistema de Capitalización:

El sistema de Capitalización se caracteriza por la creación de cuentas individuales de ahorro, en las cuales se depositan las sumas detraídas del aporte del trabajador y las contribuciones del empleador para que entes específicos las administren, invirtiendo dichos fondos de manera de maximizar la rentabilidad.

Para su establecimiento se invocaron como razones fundamentales los cambios demográficos signados por un descenso importante de la tasa de fecundidad y un aumento de la expectativa de vida de las personas, lo que en la práctica significa que cada vez menos trabajadores activos financiarán las pensiones de los jubilados .El resultado de dicho proceso es la generación de un déficit creciente de los sistemas de reparto, lo cual incide en la caída del monto de los beneficios entregados por el sistema de reparto y un aumento permanente de las tasas de cotización.

Más de 20 países de América, Europa y Asia han adoptado el sistema privado de pensiones basado en el ahorro y capitalización individual, en forma obligatoria o voluntaria. Se ha sostenido que además de otorgar una solución a la crisis demográfica, tiene efectos positivos sobre el ahorro nacional, disminuyendo la presión financiera al Estado y permitiendo un mayor desarrollo de los mercados de capitales.

Sistema de Reparto:

El sistema clásico o de reparto, se fundamenta básicamente en el ingreso fiscal que suponen los aportes y contribuciones de los trabajadores activos al sistema: éste ingreso financia a las clases pasivas (jubilados, pensionados, etc.) cuyas jubilaciones son a cargo del Estado, administradas por la autoridad máxima en seguridad social. En éste sistema se destaca la solidaridad, ya que los trabajadores de hoy financian a los jubilados de hoy, y aquellos a su vez, en su caso serán financiados por los trabajadores del mañana.

La cuestión en argentina y la Reforma proyectada:

En la Argentina desde el año 1993 rige un Esquema Multipilar conformado por un sistema público no contributivo (primer pilar); un sistema obligatorio mixto contributivo (segundo pilar) en el cual se integran el Régimen de Reparto (público) con el Régimen de Ahorro y Capitalización individual (privado). Las personas además pueden realizar aportes voluntarios (tercer pilar). La afiliación al sistema Integrado de Jubilaciones y Prestaciones, SIJP, es obligatoria para los trabajadores dependientes e independientes, los cuales pueden optar libremente por el sistema de capitalización o por la modalidad de reparto. Si el trabajador opta por el régimen de capitalización individual, el aporte que éste realiza es del 7% de su salario, del cual un 4,58% va a la cuenta de capitalización individual, un 1,42% a la compañía de seguros y un 1,00% se destina a la AFJP para cubrir la comisión de la administradora ; por su parte el empleador realiza un aporte del 16% destinado a financiar el régimen de reparto.

Si el trabajador optó por el régimen de reparto, el aporte sería del 27% del ingreso del trabajador, del cual 11% es aportado por el trabajador y un 16% aportado por el empleador. Los beneficios para los trabajadores afiliados, otorgados por el sistema, comprenden pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia. Para poder obtener la Jubilación Ordinaria (JO), proveniente de este sistema, es necesario haber alcanzado la edad legal de jubilación - 65 y 60 años respectivamente para hombres y mujeres. Para tener derecho a las prestaciones en caso de fallecimiento e invalidez, los afiliados deben ser menores de 65 años y deben haber cotizado por lo menos durante 18 de los últimos 36 meses.

El Estado garantiza una pensión mínima, otorgando una Prestación Básica Universal (PBU) equivalente a 2.5 veces el aporte promedio previsional obligatorio a las personas que hayan alcanzado la edad de retiro y registren aportes por lo menos durante 30 años. La Prestación Compensatoria (PC) se destina a cubrir los años aportados antes de la entrada en vigencia del régimen de la ley 24.241 y es equivalente a 1,5% sobre el salario promedio establecido por cada año de cotización realizado anterior a la ley. También existe la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) y es equivalente al 0,85% por cada año de cotización después de julio de 1994. Además, otorga una pensión complementaria a quienes hayan efectuado aportes en el antiguo sistema.

Problemática de la reforma proyectada:

Habiendo analizado a grandes rasgos los dos sistemas propuestos (que en efecto no son los únicos pues existen numerosas variables) podemos ahora comenzar a interiorizarnos con la problemática que subyace el proyecto de reforma.

En primer término surge que el problema no es exclusivo de nuestro país. Tanto los países mucho más desarrollados –por la cuestión del envejecimiento de la población, crisis financieras- como los mucho menos desarrollados –por la falta de articulación de un sistema medianamente eficiente- comparten grandes desafíos respecto del tema de la previsión social y de el cuidado de aquellos ciudadanos que pasan a la clase pasiva –aquella que ha terminado su ciclo productivo-.

El envejecimiento de la población es un problema central: a medida que las tasas de natalidad bajan y el promedio de vida aumenta, se va debilitando la delicada ecuación que sirve de base al sostenimiento económico de las clases de jubilados y pensionados. Tanto en sistemas de reparto (que depende claramente de la relación entre activos aportantes y pasivos beneficiarios del sistema, y por ende es vulnerable a escenarios con alto desempleo, déficits en las cuentas del estado y también a situaciones de inflación) como así también en sistemas de Capitalización individual: el costo de vida tiende a aumentar considerablemente, los gastos de la edad pasiva en casos resultan muchísimo mayores –incluyendo los de manutención básica y vivienda pero también en gran medida asistencia medica, medicinas, cuidados, etc.- y por otra parte se extienden cada vez más en el tiempo, como para poder ser solventados con el ahorro en cuentas de capitalización. La rentabilidad de las cuentas es muchas veces menor a la inflación, al aumento general del costo de vida y no esta exenta de las grandes perdidas que pueden significar crisis financieras, malas inversiones de los administradores de las carteras, etc. Pensemos por un momento si es razonable que alcance lo ahorrado en una cuenta de capitalización por el lapso de 30 años para solventar la vida pasiva de un individuo que vive otros treinta o incluso cuarenta mas luego de jubilarse (90 o 100 años de vida respectivamente), además de pagar las comisiones respectivas a las Administradoras ¿Quién paga la diferencia? ¿Qué pasa con aquel cuyos ahorros capitalizados se consumen totalmente?

A nadie se le ocurriría el uso del sistema de capitalización a rajatabla –que sería lo más lógico para que la coherencia del sistema- disponiendo que la solución en aquellos casos sea que el pasivo cuya renta se consumió no reciba ninguna asistencia más y librado su propia capacidad de supervivencia: la solución entonces será que el Estado se tendrá que volver a hacer cargo (y aquí es donde la opción estatizadora tiene un buen argumento, como también el hecho de la garantía estatal, y las prestaciones complementarias que son a cargo del Estado)

Sin embargo, el sistema de solidaridad (llamado así por disponerse desde el Estado una solidaridad inter-generacional entre los individuos trabajadores aportantes y los pasivos beneficiarios) presenta grandes vulnerabilidades. El equilibrio aportantes-beneficiarios para que funcione el sistema deberá estar compuesto por una mayoría de los primeros por sobre los segundos, y ésto como todos sabemos no siempre es posible: Una alta tasa de desempleo, gran cantidad de empleo informal (en negro) que no aporta al sistema, el envejecimiento poblacional o simplemente una insuficiencia presupuestaria, amenazan la base misma del sistema y ponen en riesgo los ingresos de los beneficiarios del sistema previsional de modo certero.

Por todo lo expuesto, vemos que la cuestión dista de tener una solución clara y que mucho dependerá de la creatividad y habilidad para resolver los problemas del porvenir. Tanto en cuestiones de ingeniería financiera como para el diseño de un esquema que sea sustentable y que permita a quienes han trabajado toda una vida lograr una estabilidad económica justa.

¿Cuestión ideológica o “de Caja”?

Es entonces que surge la duda: la propuesta es una cuestión ideológica –una decisión entre dos sistemas filosóficamente opuestos- o una cuestión como los medios han denominado vulgarmente “de caja” -una medida tomada únicamente en miras al financiamiento del Estado Federal en los años venideros-. (Los más críticos señalan que no es para financiar al Estado sino al Gobierno de turno)

Como humilde opinión personal, me voy a permitir adelantar que la cuestión resulta lo suficientemente amplia como para abarcar los dos aspectos mencionados, que no se excluyen entre sí.

Efectivamente por un lado no puede soslayarse el alto contenido ideológico, el componente importante de la cosmovisión sobre el rol del Estado en la economía, pues un sistema en el cual los aportes de todos los trabajadores se confundan para financiar a los pasivos actuales y que aquellos a su vez serán financiados por los activos futuros, implica tener como necesario recaudador y distribuidor al Estado, por lo cual, quienes detenten una cosmovisión liberal en lo económico y adhieran a la versión del Estado mínimo, no estarán de acuerdo por principio con ésta alternativa. Aquellos cuya visión sea más socialista verán con disgusto que se instaure una especie de “sálvese quien pueda” previsional que deje a quienes que no han trabajado o no han aportado lo suficiente sin una jubilación como quienes sí lo han hecho.

Por otra parte es verdad que nuestro país deberá afrontar graves vencimientos de deuda en los años venideros -2009 será especialmente difícil- y que más allá de cualquier cuestión política será necesario mantener el superávit fiscal primario. El miedo a un manejo discrecional de los fondos de las AFJP y la recaudación proveniente de los aportes se ha expandido en ciertos sectores de la sociedad. El ingreso de las millonarias sumas de las cuentas de capitalización a las arcas del estado es para algunos filosóficamente, para otros jurídicamente y para otros políticamente nefasto. Muchos que ideológicamente adhieren con la medida reclaman desde ya la implementación de alguna herramienta que asegure la “intangibilidad” de los fondos, que se restrinja al Estado de utilizarlos para otros fines que no sean los previsionales. Pero quienes reclaman dicho mecanismo no advierten que dentro del sistema planteado el verdadero seguro de los beneficios futuros, son los aportes de los futuros trabajadores. El sistema planteado no se basa en los ahorros presentes –invertidos en diversos títulos, acciones y bonos- como lo hace el sistema de capitalización, sino en la “solidaridad” de los aportantes futuros.

Si hay algo que puede reconocérsele a la presente administración es el mantenimiento del Superávit Fiscal –el equilibrio macro de las cuentas en el cual los ingresos por todo concepto superan a las erogaciones o gastos-. Y en tal sentido, esta medida puede ser entendida con origen en dicho objetivo. Y esto no es del todo malo, pues es importantísimo que el Estado no repudie sus compromisos externos y cancele sus obligaciones. El panorama a futuro presenta grandes desafíos, no sólo para la Administración actual sino también a posteridad. La caída de los precios internacionales de los commodities influirá claramente en la recaudación y en la actividad económica del país, las derivaciones de la crisis financiera internacional han cortado las líneas de crédito y financiamiento internacional. Los países más desarrollados están tomando medidas drásticas y radicales, como estatización de bancos, fondos de inversión, inyección de millones de dólares y euros en la economía, entre otras (que posiblemente agraven la crisis pero eso será otro tema)

Por ello, no debe tenerse a la medida como algo aislado del contexto general. También hemos visto como el anuncio del proyecto –sin dudas como un efecto secundario no deseado- ha provocado el desplome de la bolsa, ya que las Administradoras de los Fondos de Jubilación y Pensión, representan al conjunto de inversores institucionales más importantes del mercado Argentino. Esta medida, puso en jaque numerosas inversiones no relacionadas aparentemente con lo previsional, pero estaban financiadas por las millonarias inversiones que éstas AFJP.

Objeciones más sólidas a la propuesta:

No obstante lo expresado, es claramente criticable que no se permita la existencia de un sistema mixto, y que si bien existen numerosos defectos en el actual sistema de capitalización, el mismo en cierto modo estuvo avalado por los propios usuarios del mismo cuando el año pasado se permitió la opción, la gran mayoría eligió permanecer en el sistema privado.

Además surge el gran problema de que hacer con los fondos acumulados en las cuentas de capitalización durante la vigencia del régimen. Sin lugar a dudas que los derechos de todos quienes hemos efectuados años de aportes se verán en alguna medida afectados. ¿Qué naturaleza revisten dichos derechos? ¿Son derechos primariamente asimilables al derecho de genérico Propiedad consagrado en los arts. 17, 18 y sgtes. de la Constitución Nacional o responden a una categoría autónoma encuadrable dentro de los derechos sociales que consagra la Constitución en el art. 14 bis? He aquí otra implicancia de los alcances ideológicos de la problemática, ya que la solución dependerá en gran medida de la cosmovisión que los operadores del sistema posean al respecto.

Conclusiones –provisorias-:

Como hemos visto, las implicancias de ésta medida exceden claramente de lo que puede analizarse en unas breves líneas, pero de todos modos es patente la complejidad y la trascendencia del asunto.

Lo bueno de todo este proceso es que ésta vez la Administración actual ha tomado como primer camino el del Congreso Nacional, enviando el proyecto de ley para ser discutido por los representantes del pueblo y de las provincias. Con ello se ha evitado la innecesaria tensión de un DNU o alguna otra medida más unilateral. Es muy bueno que plantee el debate en el Parlamento como caja de resonancia de la Sociedad. No debemos alarmarnos de la actividad política –debemos recuperar la importancia de que la ciudadanía se involucre y erradicar la idea negativa que se había instalado con respecto a “lo político”. Bueno es el debate, bueno es que las cuestiones de fondo se planteen, discutan y decidan en democracia. No debemos alarmarnos de ver a los manifestantes marchar, organizarse en grupos en defensa de sus intereses, como tampoco de las iniciativas o proyectos que propone el gobierno

El vigor con el cual la juventud se está involucrando con la cosa pública es algo muy positivo. Es signo que demuestra a casi 25 años de democracia ininterrumpida, la misma se muestra viva y un continuo proceso de aprendizaje y evolución.

Link: blogs de jóvenes autoconvocados para manifestar en contra de la estatización.

En definitiva, todo dependerá en la medida que los legisladores asuman su función con seriedad y diseñen, ya sea volviendo al sistema de reparto como lo propone el gobierno, o manteniendo el sistema mixto actual, el mejor esquema para resguardar los derechos de la población y fundamentalmente, que garanticen a los jubilados y pensionados actuales una mejora en sus ingresos que efectivamente les dé la posibilidad de tener un ingreso digno y justo.

Mapa sobre los paises que han efectuado reformas al sistema de pensiones (FIAP)
Binner respaldo al Sistema de Reparto y pidió intangibilidad (Rosario3.com)
Informe de Nicholas Barr sobre los sistemas de Pensiones (informe externo del Fondo Monetario Internacional)
La Jubilación: Un tema mundial (yahoo news)
Sistema de Seguro Social en Estados Unidos (segurosocial.gov)
El conflicto de las Jubilaciones (Parte I) por E. Vázquez Ger (Instituto Acton)